A localização geográfica é faceta importante da política externa. O mundo é composto de regiões, e o sistema internacional global as impacta de distintas maneiras. O entorno geográfico é sempre relevante. É a primeira circunstância da ação diplomática.
Foi nesta linha que nosso livro de 1973 – Argentina e Brasil no Sistema das Relações Internacionais –, publicado simultaneamente em nossos países, dedicou-se a realçar a valorização do contexto regional latino-americano. É nele que se colocam os desafios das fronteiras que almejam a “ideia a realizar” de relacionamentos amistosos, favoráveis à consecução de objetivos nacionais valiosos. A passagem de situações nacionais de localização numa região em oportunidades de cooperação ampliadoras do locus standi conjunto no mundo foi a ideia e a tese do nosso livro, prefaciado por Hélio Jaguaribe.
Destacamos a importância da relação argentino-brasileira e sua densidade histórica e apontamos sua característica de “força profunda”, que impacta a dinâmica da região. O alcance de dar a esta relação uma efetiva dimensão estratégica, superando atritos e tensões então vigentes, foi o que nos animou a escrevê-lo.
O Mercosul, que incorporou o Uruguai e o Paraguai, foi uma resposta às novas complexidades, oriundas do término das polaridades da Guerra Fria e de um mundo que simultaneamente se regionalizava e se globalizava. Obedecia a uma “ideia a realizar” que estrategicamente se corporificava em três campos: segurança, valores e economia.
No da paz e da guerra, permitiu a desnuclearização militar da região. No dos valores, trouxe a afirmação da democracia, dos direitos humanos, do estado de direito, que foi o fruto da redemocratização na região. Daí a cláusula democrática do Mercosul, cuja relevância e atualidade não precisamos destacar. No econômico, voltou-se para fazer a melhor economia de nossa geografia, aproveitando as sinergias de conectividade de vizinhança e de seu potencial, pela afirmação de um regionalismo aberto e não autocentrado, tendo em vista o esgotamento da dinâmica do processo de substituição de importação.
O Mercosul, pela natureza da sua concepção (união aduaneira, tarifa externa comum e negociações conjuntas com terceiros países), é um instrumento jurídico de alcance estratégico que cuida de relações de longa duração e execução contínua. Tem dimensões políticas, econômicas e jurídicas. Não é um contrato comercial que trata só de compras e vendas entre as partes contratantes. Requer a manutenção no tempo da reciprocidade dos interesses que lhe conferem sustentabilidade. Pressupõe regras de calibração, asseguradoras da coesão dentro da flexibilidade que a sua moldura jurídica enseja.
O Mercosul trouxe para os membros, especialmente Argentina e Brasil, um capital diplomático, que é parte da tradição de nossas políticas externas. Ordenou construtivamente o passado. É um guia confiável para lidar com o presente e o futuro. Está sujeito a um exame crítico, mas não está morto. É o que defendemos neste texto, que retoma o nosso livro e nosso empenho em prol do Mercosul.
O Mercosul enfrenta momento de grave crise no âmbito da qual não vem operando as regras de calibração. Está perdendo gravitação. É fonte de crescente divergência entre seus membros, não só de conflitos de interesse, mas também de concepção sobre seu valor estratégico.
O oposto da integração é a desintegração. Se ocorrer, ou se o Mercosul for reduzido à irrelevância, a responsabilidade maior e conjunta será de Argentina e Brasil, que o conceberam, com consequências para a sua parceria.
A complexidade é crescente no mundo contemporâneo. É o que torna a sociedade internacional uma sociedade de riscos. Por isso, é inerente à condução da política externa a gestão de riscos. A desintegração do Mercosul é risco que deve ser evitado, levando em conta a experiência acumulada e seu acervo de realizações – inclusive o acordo com a UE – para dar continuidade à construção de um espaço de trabalho conjunto.
No plano global, ocorre acelerada redistribuição de poder e influência, que tem dois protagonistas centrais (EUA e China); e a UE retém o seu locus standi e se vale do seu “soft power” como fornecedora de regras de alcance geral. Trata-se de cenário de disputas econômicas e políticas que não devemos internalizar por ações isoladas e divergentes, que vulnerabilizam nossa presença no mundo.
O cenário contemporâneo magnifica um dado da realidade. Sem desconhecer o papel que retêm as tarifas, cabe dar foco a um ingrediente-chave do acesso a mercados: as normas técnicas, das fitossanitárias às ambientais. Interessa-nos a convergência regulatória, não sua fragmentação interna e global. A ação conjunta do Mercosul dá espaço para que não sejamos “rule takers” e possamos atuar no processo de “rule making”.
Para isso, nos credenciam nosso papel no agronegócio e nosso relevo na agenda da sustentabilidade.
Sabemos que a cooperação internacional é sempre esquiva conquista da razão política. No entanto, colocar de lado o Mercosul, dilapidar seu capital diplomático acumulado, fragmentando-o, desconsiderando o alcance de sua gravitação e o valor das apropriadas regras de calibração, é um sério empecilho à nossa capacidade conjunta de nos orientarmos num mundo difícil e de governança precária. Não corresponde aos requisitos de uma gestão de riscos, pois ignora a relação entre meios e fins.
O projeto Mercosul permanece vigente, mas a experiência acumulada requer revisões. Não dos objetivos contemplados, sim dos métodos previstos para o trabalho conjunto.
Não se trata de fazer isso com perspectiva dogmática ou teórica sobre quais devem ser esses métodos. Ao contrário, trata-se de avaliá-los à luz das experiências adquiridas e das mudanças que se produziram nas realidades globais e regionais. Não se trata de encontrar soluções perfeitas para os problemas detectados, mas de alcançar acordos e entendimentos que propiciem condições de efetividade e previsibilidade para seguir construindo e levando adiante o espaço de um trabalho conjunto.
* CELSO LAFER É EX-MINISTRO DE RELAÇÕES EXTERIORES DO BRASIL E PROFESSOR EMÉRITO DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO. FÉLIX PEÑA É PROFESSOR DE PÓS-GRADUAÇÃO DA UNTREF E DIRETOR DO INSTITUTO DE COMÉRCIO INTERNACIONAL DA FUNDAÇÃO ICBC, DE BUENOS AIRES
